Wo steht die Schweiz hinsichtlich Inklusion?

Dienstag, 25. April 2017, 0:55 149308170612Tue, 25 Apr 2017 00:55:06 +0000, Posted by admin1 in Heft 201, No Comments.

Wo steht die Schweiz hinsichtlich Inklusion?


Die Umsetzung der Behindertenrechtskonvention scheitert bereits daran, dass die offizielle Schweiz das Ziel der Inklusion, dessen Verfolgung im Sinne der BRK gesellschaftliche Veränderungen erfordern würde, bis anhin ignoriert.

Von Bruno Achermann

 

Im April 2014 wurde die Behindertenrechtskonvention durch die Schweiz unterzeichnet und so auch hierzulande in Kraft gesetzt. Im Sommer 2016 ist ein «Erster Bericht der Schweizer Regierung über die Umsetzung der BRK» erschienen. Dies müsste der Ort sein, an dem inklusive Entwicklungen der vergangenen Jahre dargestellt werden. Der Staatenbericht, den die Schweiz zwei Jahre nach der Unterzeichnung der BRK an den UN-Ausschuss in Genf übermittelt hat, beschreibt aber lediglich «die in der Schweiz geltenden gesetzlichen, administrativen, gerichtlichen oder anderen Massnahmen in Bezug auf die in der Konvention garantierten Rechte. Dabei vermittelt der Bericht ein Bild der tatsächlichen Situation […]» (Erster Bericht der Schweizer Regierung über die Umsetzung der BRK, 2016, S. 1). Der Artikel 35 der BRK aber fordert die Unterzeichnerstaaten auf, «einen umfassenden Bericht über die Massnahmen, die er zur Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem Übereinkommen getroffen hat, und über die dabei erzielten Fortschritte» Bericht zu erstatten (vgl. Vereinte Nationen 2006, Artikel 35, Abs. 1). Der erste Staatenbericht zeigt auf, dass in der Zeit nach der Ratifizierung der Konvention keine Massnahmen eingeleitet wurden und kaum erkennbare Entwicklungen zu verzeichnen sind, die auf die BRK zurückzuführen sind. Es werden offene, allgemeine Ziele formuliert, ohne Aktionsplan, ohne Angaben dazu, wie die Absichtserklärungen auf nationaler und insbesondere auch auf kantonaler Ebene erreicht werden sollen. Zum Thema Bildung ist Folgendes zu lesen: «Wichtige Weichenstellungen gab es auch in anderen für die Rechte der Menschen mit Behinderungen relevanten Bereichen wie zum Beispiel bei der Bildung» (Schweizerischer Bundesrat 2016, S. 7). Dieser Bericht ist nüchtern verfasst in einem politischen und gesellschaftlichen Klima, das weitherum nicht als menschenrechts-und inklusionsfreundlich bezeichnet werden kann.

 

Kantonale Entwicklungen

Es ist kaum möglich, nationale inklusive Entwicklungen zu erkennen und darzustellen. Exemplarisch sei hier kurz der aktuelle Stand integrativer Entwicklungen in vier Deutschschweizer Kantonen skizziert.

Der Kanton Basel-Stadt ist in Richtung Inklusion unterwegs. Im Nachbarkanton Basel-Land wird nach wie vor auch über kleine Schritte gestritten. Es werden weniger Kinder separiert, die Quote ist aber nach wie vor landesweit die höchste.

Im Kanton Bern werden auch Kinder und Jugendliche integriert. Im Rahmen eines «Pädagogischen Dialogs sollen die LehrerInnen sowie die Schulleitenden aktiv zur Weiterentwicklung des Unterrichts und der Schule beitragen und Freiräume nutzen» (Erziehungsdirektion des Kantons Bern, 2016). Auf der Basis von Freiwilligkeit gibt es beeindruckende Projekte und inklusive Entwicklungen, auch in öffentlichen Schulen. Ein Recht auf Teilhabe und angemessene Unterstützung fehlen aber auch in Bern.

 

«Entgegen der Behauptung erfüllt das Behindertengleich-stellungsgesetz […] die Ansprüche der BRK nicht.»

 

Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat 2011 einen bedeutenden Systemwechsel verordnet. Die Kleinklassen wurden aufgehoben und die Integrative Förderung (IF) dieser Kinder in Regelklassen beschlossen. Die Ressourcen für die IF fliessen im Kanton Luzern seither an die Schule. Der Bedarf der einzelnen Kinder muss für die Ressourcenzuteilung im sogenannten niederschwelligen Bereich nicht mehr individuell diagnostiziert werden.

Diese Entwicklungen der Regelschulen wirkten sich auch auf die Sonderschulung (Bereich der verstärkten Massnahmen) aus. Das Sonderschulkonzept legt fest, dass integrative Massnahmen den separativen Massnahmen nach Möglichkeit vorzuziehen sind (vgl. Kantonales Konzept für die Sonderschulung, 2012). Gemäss Schulstatistik ist die Quote der (diagnostizierten) SonderschülerInnen von 2005 bis 2015 von 2.0 auf 3.2 Prozent angestiegen (vgl. Dienststelle Volksschulbildung, Zahlenspiegel 2016/17). Auch hier dürfte der Grund für den starken Anstieg der Quote die deutlich höhere, auf das Individuum zugeschnittene Ressourcenzuteilung sein. Ausgestattet mit einer Diagnose und zusätzlichen Ressourcen werden dann die neu geschaffenen SonderschülerInnen wieder in die Regelschule integriert (sogenannte «integrative Sonderschulung»). Innerhalb von drei Jahren steigt der Anteil der integrativ beschulten Lernenden mit Sonderschulmassnahmen von 24.5 auf 35.9 Prozent, sodass am Ende wieder gut 2 Prozent aller Kinder/ Jugendlichen separiert eine Sonderschule besuchen.1


Hat die Schweiz die UN-Behindertenrechtskonvention bereits umgesetzt?

Obwohl es offensichtlich einen grossen Handlungsbedarf gibt, war und ist die BRK in der Schweiz kein öffentliches Thema. Ein Diskurs über Fragen der Inklusion ist weder in der Politik, noch in der Gesellschaft und in den Medien wahrnehmbar.

Zwei Jahre nach dem Inkrafttreten der BRK konstatierte Judith Hollenweger (2016,11f.) in der Zeitschrift vpod bildungspolitik, es sei erstaunlich ruhig in der Schweizer Bildungslandschaft. Sie formuliert eine ganze Reihe wichtiger Fragen, die auf der Folie eines neuen, menschenrechtlich begründeten Umgangs mit Behinderung öffentlich diskutiert werden müsste. Es fehlt eine neue gesetzliche und damit politische Zielvorgabe, welche die mit der Ratifizierung der Behindertenrechtskonvention eingegangenen Verpflichtungen, so auch den Art. 24,  national und kantonal umsetzt. Ebenso fehlen verbindliche Aktionspläne auf nationaler und kantonaler Ebene für ein kohärentes, auf Inklusion ausgerichtetes Bildungsangebot. Dies ist aber eine Bedingung für das schrittweise Vorankommen einer inklusiven Entwicklung. Der Bundesrat sagt in seiner Botschaft zur Genehmigung der BRK: «Mit dem Beitritt zum Übereinkommen bekräftigt die Schweiz, dass sie sich konsequent für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen einsetzt, wozu sie sich bereits mit dem vor zehn Jahren in Kraft getretenen Behindertengleichstellungsgesetz verpflichtet hat» (Schweizerischer Bundesrat, 2014).

Entgegen der Behauptung erfüllt das Behindertengleichstellungsgesetz aber die Ansprüche der BRK nicht. Eine ganze Reihe von Gründen spricht dafür, dass das Behindertengleichstellungsgesetz dem Geist und dem Inhalt der BRK angepasst werden muss (vgl. dazu auch Kälin u.a., 2008).

In der Behindertenrechtskonvention Art 24 heisst es: «Die Vertragsstaaten stellen sicher, dass […]

b) Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen in der Gemeinschaft, in der sie leben, Zugang zu einem integrativen, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht an Grundschulen und weiterführenden Schulen haben;

c) angemessene Vorkehrungen für die Bedürfnisse des Einzelnen getroffen werden […]

e) in Übereinstimmung mit dem Ziel der vollständigen Integration wirksame individuell angepasste Unterstützungsmassnahmen in einem Umfeld, das die bestmögliche schulische und soziale Entwicklung gestattet, angeboten werden» (Vereinte Nationen 2006, S. 17f.).

Da wirkt der Schweizerische Bundesrat in seiner Botschaft an das Parlament schon recht abenteuerlich:

«Der Bundesrat ist der Ansicht, dass das Übereinkommen im Bereich der obligatorischen Schule von den Kantonen nicht mehr verlangt als die erwähnten Garantien der Bundesverfassung und als Artikel 20 BehiG: Das Übereinkommen zielt ebenfalls primär auf die Integration von behinderten Kindern, was aber nicht bedeutet, dass nicht mehr auf die spezifischen Interessen des einzelnen Kindes im Rahmen einer Sonderschule eingegangen werden kann. Im Rahmen der aufgeführten Grundsätze haben behinderte Kinder, welche auf eine besondere schulische Infrastruktur angewiesen sind, auch weiterhin einen Anspruch darauf. Zentral ist das Wohl des Kindes.

Aus den Materialien zu den Übereinkommensentwürfen geht hervor, dass mit Artikel 24 Absatz 2 Buchstabe b keine Pflicht zum Besuch der Regelschule geschaffen werden soll, wenn dies mit den Bedürfnissen der Kinder nicht vereinbar ist. Die Konvention statuiert ebenso wenig wie Artikel 28 KRK ein absolutes Recht der Eltern, die Schulform für ihre Kinder auszuwählen; die Wahl der Eltern steht zudem unter dem Vorbehalt des Kindesinteresses (Art. 3 KRK)» (Schweizerischer Bundesrat 2012, 702).

 

Recht auf Inklusion scheitert an politischem Willen

Diese Argumentation des Bundesrates ist nicht nachvollziehbar, weil sie den Geist der BRK nicht aufnimmt. «Das Übereinkommen [damit ist die BRK gemeint, Anmerkung des Verfassers] zielt ebenfalls primär auf die Integration von behinderten Kindern, was aber nicht bedeutet, dass nicht mehr auf die spezifischen Interessen des einzelnen Kindes im Rahmen einer Sonderschule eingegangen werden kann» (Schweizerischer Bundesrat 2012). Die BRK betont die Würde und die gleichen Rechte jedes Menschen, so auch der Menschen mit einer Behinderung. Das bedeutet, dass gemäss BRK die spezifischen Interessen des einzelnen Kindes hochgehalten werden müssen, z.B. mit «individuell angepassten Unterstützungsmassnahmen»! Die BRK aber legt Wert darauf, dass es im Interesse des Kindes sei, «gleichberechtigt mit anderen in der Gemeinschaft, in der sie leben» auch zu lernen.

In diesem Zusammenhang müsste auch die Frage nach dem Elternwahlrecht diskutiert werden. Die BRK legt – ebenso wie die Kinderrechtskonvention – nahe, dass dem Kind/Jugendlichen bei wichtigen Entscheiden eine selbstbestimmende Rolle zukommen muss. In den abschliessenden Bemerkungen zum Staatenbericht Deutschlands hält der UN-Ausschuss denn auch fest, dass «im Interesse der Inklusion […] das segregierte Schulwesen zurückzubauen» sei, und er empfiehlt, «dass Regelschulen mit sofortiger Wirkung Kinder mit Behinderungen aufnehmen, sofern dies deren Willensentscheidung ist».

Hier zumindest wird dem Kind das Recht zugesprochen, sich für die Regelschule zu entscheiden. Die Regelschule hätte in diesem Fall die Pflicht, das Kind aufzunehmen und eine dem Kind angemessene Infrastruktur zur Verfügung zu stellen, sofern es das braucht. Eine Pflicht, dass Kinder und Jugendliche mit einer Behinderung die Regelschule besuchen müssten, ist nicht Gegenstand der BRK. Es geht nicht um die Besuchspflicht, sondern um die Angebots-pflicht des Staates, sodass auch jedes Kind, ungeachtet seiner unterschiedlichen Voraussetzungen «gleichberechtigt mit anderen in der Gemeinschaft, in der sie leben, Zugang zu einem integrativen, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht an Grundschulen und weiterführenden Schulen» (BRK) hat.

Dieses Recht hat zur Folge, dass der Vertragsstaat, bzw. die Kantone in den Regelschulen und in weiterführenden Schulen angemessene Unterstützungsmassnahmen und die damit verbundenen ökonomischen und personellen Ressourcen zur Verfügung stellen müssten.

Es ist überhaupt nicht einzusehen, weshalb geeignete Unterstützungsmassnahmen beziehungsweise eine besondere schulische Infrastruktur bloss in der Sonderschule angeboten werden könnten, wie dies der Schweizerische Bundesrat (2012) suggeriert. Auch die Kostenfrage – dazu gibt es verschiedene Gutachten – spricht nicht dafür, dass Sonderschulen ein qualitativ hochstehendes Angebot günstiger oder qualitativ besser anbieten können als Regelschulen.

Die offizielle Schweiz klammert sich noch immer  weitgehend unreflektiert an die offizielle deutschsprachige Übersetzung, obwohl der UN-Ausschuss für die BRK sich schon mehrfach unmissverständlich für die Verwendung des Inklusionsbegriffs aussprach.

«Die Behindertenrechtskonvention verwendet den Begriff ‹Inklusion›, welcher anders als das Konzept der Einzelintegration eine umfassende strukturelle Ausrichtung der Schule auf Diversität beinhaltet. Bei der Umsetzung auf kantonaler Ebene wird man sich damit auseinandersetzen müssen, wie die Struktur des Grundschulangebotes dieser Vorgabe gerecht werden kann. Der Erfolg der Umsetzung wird namentlich auch davon abhängen, wie viele Ressourcen für die strukturellen und personellen Bedürfnisse einer inklusiven Schule zur Verfügung gestellt werden (insbesondere Ausbildung der LehrerInnen und Team-Teaching)» (Kälin u.a., 2008).

Das Behindertengleichstellungsgesetz (2004) bezieht sich auf Kinder und Jugendliche. Artikel 24 der BRK aber bezieht sich auf das ganze Bildungssystem, so auch auf die weiterführende nachobligatorische Bildung bis zur Hochschule.

Das Behindertengleichstellungsgesetz (2004) formuliert Grenzen der Integration. Art. 20, 2: «Die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule.»

Das Zusatzprotokoll zur BRK, das ein Individualbeschwerderecht vorsieht, wurde von der Schweiz bewusst nicht unterzeichnet. Der Bundesrat argumentiert, er wolle zuerst mit dem UN-Ausschuss Erfahrungen machen und erst dann das weitere Vorgehen prüfen. Der Beitritt zur BRK wurde «lustlos bis widerwillig beschlossen, dem internationalen Image zuliebe», stellt Ruedi Tobler, ein Schweizer Menschenrechtsexperte,  fest. Immerhin wurde von keiner Seite ein Referendum zur Ablehnung eines Beitritts zur UN-BRK ergriffen (vgl. Tobler, 2015).

 

Eine langfristige Herausforderung

Der erste «Bericht der Schweizer Regierung über die Umsetzung der BRK» berücksichtigt auch die Sicht der Behindertenorganisationen, vertreten durch Inclusion Handicap2, die Dachorganisation der Behindertenorganisationen der Schweiz. Diese Organisation hatte die Möglichkeit, ihre Positionen und zentrale Anliegen bereits im ersten Staatenbericht kurz darzulegen. Im Anhang des Berichts der Schweizer Regierung schreibt der Dachverband in einer ersten allgemeinen Würdigung:

«Eine inklusive Schweiz, in der Menschen mit Behinderungen in allen Lebensbereichen selbstbestimmt leben können, liegt trotz teilweise bestehender Rechtsgrundlagen noch in weiter Ferne. […] Damit das Bildungssystem der Schweiz inklusiv im Sinne der BRK wird, ist eine grundlegende Anpassung des Systems und der rechtlichen Grundlagen erforderlich» (Inclusion Handicap, Anhang in: Schweizerischer Bundesrat 2016, S. 62).

Im September 2016 ist der «allgemeine Kommentar» (general comment) Nr. 4, 2016 zum Artikel 24: Recht auf inklusive Bildung des UN-Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen erschienen (UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen, 2016). Der Ausschuss erinnert in seinen allgemeinen Bemerkungen an die Verpflichtungen, die die Unterzeichnerstaaten eingegangen sind, präzisiert und erläutert den Artikel 24 und macht Empfehlungen in 73 Punkten.

Für das Schweizerische Bildungssystem mit seinen 26 Kantonen ist die BRK eine langfristige und grosse Herausforderung. Es ist vorauszusehen, dass der UN-Ausschuss dem Bundesrat erhebliche Versäumnisse vorhalten und umfangreiche Empfehlungen machen wird. Und es ist nicht unwahrscheinlich, dass einflussreiche gesellschaftliche Gruppen sich gegen diese [erneute] «Einmischung» in die inneren Angelegenheiten der Schweiz lautstark verwahren werden. Oder noch wahrscheinlicher: Man wird kommentarlos darüber hinweggehen.

Damit die Prinzipien der Behindertenrechtskonvention auch in die Schweizer Bildungslandschaft Einzug haben, braucht es gut informierte zivilgesellschaftliche Akteur*innen, die unmissverständlich die gleiche Würde und Gleichberechtigung aller Menschen einfordern, die Nicht-Diskriminierung, die volle und wirksame Teilhabe, die Achtung vor der Verschiedenheit der Menschen und die Chancengleichheit. Und es braucht Politiker, Parteien, Kantone und Schulen, die auch in einem anspruchsvollen politischen Umfeld nicht lockerlassen.

Eine Monitoringstelle zur Schaffung eines innerstaatlichen Koordinierungsmechanismus und zur Überwachung der Konvention, wie dies Artikel 33 der Konvention vorsieht, wurde bisher nicht geschaffen. Kälin u.a. (2008, S. 35-37) haben in einem vom Bund eingeholten Gutachten unmissverständlich dargelegt, dass diese Haltung im Widerspruch zur Konvention und nicht haltbar sei. Eine unabhängige Monitoringstelle wäre aber von sehr grosser Bedeutung, insbesondere auch für die Förderung inklusiver Entwicklungen im Bildungsbereich, die – wie bekannt – grossteils in der Verantwortung der Kantone liegt.

Artikel 8 der BRK nimmt die Unterzeichnerstaaten in die Pflicht, die Bewusstseinsbildung sofort und wirksam zu entwickeln. Die Schweizer Regierung, die nationalen Parlamente ebenso wie die Kantone müssen sich mit der BRK auseinandersetzten. Die Zivilgesellschaft, die Politik und die Medien sind gefordert, politische Veränderungen anzustossen. In diesen Meinungsbildungs- und Veränderungsprozess gilt es nicht zuletzt auch Menschen mit Behinderungen einzubeziehen.


 

Bruno Achermann ist Mitherausgeber des Index für Inklusion 2017. Er ist Prozessberater für Inklusive Entwicklungen und Konzepte und Vorstandsmitglied des Vereins Volksschule ohne Selektion VSoS.

E-Mail: achermail@bluewin.ch

 


Fussnoten

1 Ein etwas umfangreicherer Artikel zum Stand der integrativen Entwicklung in mehreren Schweizer Kantonen, vgl. Zeitschrift inklusion-online vom Mai 2017.

2 Inclusion Handicap ist der Dachverband der Behindertenorganisationen der Schweiz. Er vertritt die gemeinsamen Interessen von 23 Organisationen und deren Mitglieder gegenüber den Behörden, der Politik und der Wirtschaft.


Literatur 

Bildungs- und Kulturdepartement des Kt. Luzern, Dienststelle Volksschule  (2017): Zahlenspiegel 2016/17.
https://volksschulbildung.lu.ch/syst_schulen/ss_schulsystem/ss_syst_statistiken (Stand: 18.03.2017).

Booth, Tony & Ainscow, Mel (2017): Index für Inklusion. Ein Leitfaden für Schulentwicklung. Adaptiert für deutschsprachige Bildungssysteme und herausgegeben von Bruno Achermann, Donja Amirpur, Maria-Luise Braunsteiner, Heidrun Demo, Elisabeth Plate, Andrea Platte. Weinheim/Basel: Beltz.

Erziehungsdirektion des Kantons Bern (2016): Medienmitteilung.
http://www.erz.be.ch/erz/de/index/direktion/ueber-die-direktion/medien.meldungNeu.html/portal/de/meldungen/mm/2015/01/20150122_1139_ unterricht_weiterentwickelnundfreiraeumenutzen (Stand: 02.11.2016).

Hollenweger, Judith (2016): Inklusion. Kein Handlungsbedarf? In: Bildungspolitik, 196, April 2016, S. 11-12

Kälin, Walter; Künzli, Jörg; Wyttenbach, Judith; Schneider, Annina & Akagündüz, Sabina. (2008): Mögliche Konsequenzen einer Ratifizierung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen durch die Schweiz. Gutachten zuhanden des Generalsekretariats GS-EDI / Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen EBGB. Bern: Universität Bern, Institut für öffentliches Recht.

Regierungsrat des Kantons Luzern (2011): Verordnung über die Förderangebote der Volksschule. SRL 406.
http://srl.lu.ch/frontend/versions/2754  (Stand: 03.03.2017).

Schweizerische Eidgenossenschaft (2004): Behindertengleichstellungsgesetz. https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20002658/index.html (Stand 08.11.2016).

Schweizerischer Bundesrat (2014): Beitritt der Schweiz zur UNO-Behindertenrechtskonvention.
https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-52666.html (Stand: 10.11.2016).

Schweizerischer Bundesrat, Schweizerisches Departement des Innern (2016): Rechte der Menschen mit Behinderungen: Erster Bericht der Schweiz über die Umsetzung der BRK an die UNO.
https://www.edi.admin.ch/edi/de/home/fachstellen/ebgb/recht/international0/uebereinkommen-der-uno-ueber-die-rechte-von-menschen-mit-behinde/staatenbericht.html (Stand: 02.11.2016).

Tobler, Ruedi (2014): Inklusive Bildung: Modejargon oder Paradigmenwechsel im Bildungswesen? Bern: Berner Schule 9/2014, S. 5.

UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen: General Comment No. 4, Article 24, The right to inclusive education.
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/GCRightEducation.aspx  (Stand: 02.11.2016).
Übersetzung vom deutschen Bundesministerium für Arbeit und Soziales BMAS.
http://www.gemeinsam-einfach-machen.de/GEM/DE/AS/UN_BRK/Allgemeine_ Kommentare/allgemeine_kommentare_node.html (in Vorbereitung).

Vereinte Nationen (2006): Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Behindertenrechtskonvention, kurz BRK)
https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20122488/index.html (Stand: 10.11.2016).

Zeitschrift Inklusion online http://www.inklusion-online.net (Stand: 03.03.2017)


Foto: the race / photocase.de

Promote Post

Enjoyed this post?


`
http://vpod-bildungspolitik.ch/wp-content/themes/press