Wie kommen Menschen mit Behinderung zu ihrem Recht auf inklusive Bildung?

Tuesday, 30. August 2022, 21:41 166189566409Tue, 30 Aug 2022 21:41:04 +0200, Posted by admin1 in Heft 227, No Comments.

Wie kommen Menschen mit Behinderung zu ihrem Recht auf inklusive Bildung?


Im März 2022 hat der zuständige UN-Ausschuss die Schweiz kritisiert, zu wenig Anstrengungen bei der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention vorzunehmen. Ein Interview mit dem Staatsrechtler Markus Schefer.


Prof. Dr. Markus Schefer ist seit 20 Jahren Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Basel und seit 2019 Mitglied des UN-Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Er bringt dort rechtliche und insbesondere menschenrechtliche Aspekte in die Diskussion ein. Markus Schefer forscht als Wissenschaftler vor allem zu den Grund- und Menschenrechten und insbesondere zu den Rechten von Menschen mit Behinderungen. Zudem arbeitet er eng mit Organisationen von Menschen mit Behinderungen zusammen.


Herr Schefer, Sie sind Mitglied des UN-Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Welchen Auftrag hat der BRK-Ausschuss?

Markus Schefer: Die Mitgliedstaaten haben die Behindertenrechtskonvention freiwillig unterzeichnet. Für die Unterzeichnerstaaten ist die Konvention verbindlich. Die Aufgabe des Ausschusses ist es, den Staatsvertrag auszulegen und zu überwachen, sodass die rechtlichen Verpflichtungen der UN-BRK in den Mitgliedstaaten ernst genommen und richtig umgesetzt werden. Das ist im Kern eine sehr juristische Aufgabe. Meine spezielle Rolle im Ausschuss ist es, Entscheide über Individualbeschwerden, die im UN-Ausschuss beurteilt wurden, zu bearbeiten, zu redigieren, zu kommunizieren und die Arbeitsmethoden des Ausschusses zu entwickeln. 

Sie sagen, für die Unterzeichnerstaaten sei die Konvention verbindlich? Welche Verbindlichkeit haben die Abschliessenden Bemerkungen (CO) und die Empfehlungen in den Allgemeinen Bemerkungen (GC) des BRK-Ausschusses (z.B. Nr.4, Bildung) im Verhältnis zum Vertragsstaat Schweiz? 

Die Abschliessenden Bemerkungen sind eine verbindliche Auslegung der Konvention durch den UN-Ausschuss. Die darin enthaltenen Empfehlungen sind aber nicht vollumfänglich rechtlich verbindlich, sondern sind offen für Anpassungen durch die Vertragsstaaten insoweit, als die Verpflichtungen der Konvention es zulassen.

Was empfiehlt der BRK-Ausschuss in seinen Abschliessenden Bemerkungen zum Thema Bildung? (vgl. S. 8)

Die Empfehlungen in den Abschliessenden Bemerkungen zum Staatenbericht der Schweiz (2022) zielen darauf ab, dass alle Ebenen der Bildung inklusiv ausgestaltet werden. Es sei «ein verfassungsmässiges Recht auf Zugang zu inklusiver Bildung einzuführen und eine umfassende Strategie für die Umsetzung einer qualitativ hochwertigen, inklusiven Bildung für alle Kinder zu entwickeln (…)» (CO 48a).

Wie kann dieses Menschenrecht in der Schweiz durchgesetzt werden?

Wenn man nur das Recht anschaut, dann ist das beste Eingangstor der Artikel 19 der Bundesverfassung. Die BV gewährleistet den «Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht» (Art. 19 BV). Das Bundesgericht hat schon früher festgestellt, dass dieser Anspruch auch für Kinder mit Behinderung gilt. Es stellt sich die Frage, wie weit der Anspruch geht. Um diese Frage zu beantworten, ist Art. 24 der BRK zu beachten. Für die obligatorische Schulzeit kann das Bundesgericht die Verpflichtungen, welche die Schweiz mit der Ratifikation der BRK übernommen hat, im Rahmen von Art. 19 BV so auslegen, dass der Inklusion das ihr zustehende Gewicht zukommt. – Dies ist die Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen im Lichte des Völkerrechts; ein völlig anerkanntes Vorgehen. Das würde auf Bundesebene durchaus reichen.

Das Bundesgericht wird jedoch kaum in einem Schritt die Inklusion für die obligatorische Schule umsetzen. Dafür braucht es in der Regel mehrere Entscheide und eine gewisse Zeit, bis das Ziel erreicht ist. 

Wenn das Bundesgericht im Rahmen von BV 19 sagt, der Grundsatz ist Inklusion, und nur in ganz seltenen Einzelfällen kann man davon abweichen, dann müssen die Kantone ihre Gesetze ändern. 

Wie kann die inklusive Bildung ausserhalb der obligatorischen Schulzeit durchgesetzt werden?

Für die Berufsbildung und die universitäre Bildung gibt es keinen vergleichbaren Verfassungsartikel wie für die obligatorische Schulzeit. Das Bundesgericht wird deshalb zum Schluss kommen, dass es im Bereich der Berufsbildung das Recht auf inklusive Bildung nicht einführen kann. Da muss zuerst die alte Diskussion zum Recht auf Bildung wieder aufgenommen werden. Die von der Schweiz ratifizierten UN-Konventionen (Pakt I und BRK) garantieren das Recht auf Bildung. Dieses Recht muss zuerst ins Landesrecht übernommen werden, das heisst die Rechtsordnung muss angepasst werden. Das braucht einen längeren gesetzgeberischen Prozess.

Das Recht auf inklusive Bildung ausserhalb der obligatorischen Schulzeit könnte aber auch aus der Bundesverfassung, insbesondere aus dem Diskriminierungsverbot (Art. 8.2 BV) abgeleitet werden. Ich erachte dieses Vorgehen heute aber nicht als erfolgversprechend.

Müssen die staatlichen Organe (Regierungen, Parlamente, Gerichte, Verwaltungen, Schulen usw.) eines Vertragsstaates dies nicht wollen? Art. 2 der UN-BRK sagt, das Übereinkommen sei für die Unterzeichnerstaaten «rechtlich bindend». Was bedeutet das?

Die Vertragsstaaten haben sich freiwillig den rechtlichen Verpflichtungen der UN-BRK unterworfen. Damit sie diese Verpflichtungen umsetzen können, sind aber in verschiedenen Bereichen – wie etwa der Bildung – gesetzgeberische Massnahmen erforderlich. Gesetzgebung ist im Wesentlichen eine politische Angelegenheit. Damit die Schweiz ihren rechtlichen Verpflichtungen nachkommen kann, muss sie deshalb den dafür erforderlichen politischen Willen schaffen. Dies ist letztlich eine gesellschaftliche Angelegenheit und kann nicht zwangsweise verfügt werden.

Der Ausschuss forderte im März 2022 in den Abschliessenden Bemerkungen die Schweiz auf, ein verfassungsmässiges Recht auf inklusive Bildung einzuführen (CO 48a). Wenn die Schweiz als Vertragsstaat der BRK inklusive Bildung jetzt nicht innert nützlicher Frist durchsetzt, verweigert sie dann ein Menschenrecht?

Die heutige landesrechtliche Situation in der Schweiz verletzt den menschenrechtlichen Anspruch von Menschen mit Behinderungen auf eine inklusive Bildung.

Kann ein Mensch mit Behinderung das Menschenrecht auf inklusive Bildung bei einer Verwaltungsbehörde oder bei einem Gericht – gestützt auf Art. 24 der BRK – direkt anrufen und durchsetzen, auch ohne dass der nationale bzw. der kantonale Gesetzgeber das Regelwerk im Sinne der BRK bereits angepasst hat?

Inklusive Bildung ist ein Recht, das in gewissem Rahmen von Verwaltungsbehörden und Gerichten durchaus direkt angewandt werden könnte. Die Praxis des Bundesgerichts zum Recht auf Bildung gemäss UN-Pakt I aber konnte sich dazu bisher nicht durchringen, trotz Kritik aus der Wissenschaft. Eine flächendeckende Umsetzung des Rechts auf inklusive Bildung nach Art. 24 UN-BRK aber kann nicht von den Verwaltungsbehörden und Gerichten allein umgesetzt werden. Dazu braucht es den Gesetzgeber. Regierung und Parlament sind besser geeignet, die konkrete Umsetzung eines solchen Rechts vorzunehmen und die dafür erforderlichen finanziellen Mittel umzuschichten.

Und wem können Sie empfehlen, schon jetzt beim Gericht auf inklusive Bildung zu klagen?

Insbesondere in jenen Kantonen, in denen die gesetzlichen Grundlagen einen gewissen Anspruch auf inklusive Bildung mit einer – relativ vagen – Formulierung verankern, dürften die Chancen rechtlich gesehen am besten sein. Zudem würde ich einen Kanton wählen, der den Anliegen von Menschen mit Behinderungen in der Bildung generell eher aufgeschlossen gegenübersteht; dies ist kein rechtliches Argument, es kann aber durchaus rechtliche Auswirkungen haben.

Immer wieder wird von Inklusions-gegner:innen von konservativer Seite das Killerargument vorgebracht, Inklusion entspreche nicht dem Wohl des Kindes. Was entgegnen Sie dieser Behauptung?

Der Begriff des Kindeswohls ist ein rechtlicher Begriff. Bei seiner Umschreibung muss man sich innerhalb der elementaren Grundsätze der Rechtsordnung bewegen, wie sie in den Menschenrechten verankert werden. Er kann deshalb von vornherein nicht zu Lösungen führen, die gegen die Diskriminierungsverbote verstossen. So hat beispielsweise der US-amerikanische Supreme Court schon vor langer Zeit festgehalten, es sei nicht zulässig, das Sorgerecht über ein Kind bei der Scheidung nicht weiter begründet dem Elternteil weisser Hautfarbe und nicht jenem schwarzer Hautfarbe zuzusprechen. Analoges gilt für die Inklusion im Rahmen der Bildung. 


Stimmen zu Bedeutung und Umsetzung der UN-BRK in der Schweiz

«‹Midelio› braucht inklusive Bildung mit individuell angepasster Unterstützung in einem Umfeld, das die bestmögliche schulische und soziale Entwicklung gestattet: Jetzt! – Die BRK verlangt und wissenschaftliche Studien belegen, dass es für unser Kind mit einer Behinderung im Autismus-Spektrum und für alle Kinder gut ist, miteinander zu leben und voneinander zu lernen.»
Eltern von «Midelio» (im Kindergarten), Namen der Redaktion bekannt

«Bei allen Massnahmen, die Kinder mit Behinderungen betreffen, ist das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist.»
(BRK, Art. 7.2)

«Das Kindeswohl muss im Lichte des Rechts auf inklusive Bildung verstanden werden. Der Zugang zu inklusiver Bildung ist ein Menschenrecht.»
Dr. Susann Kroworsch ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Monitoringstelle der UN-Behindertenrechtskonvention am Deutschen Institut für Menschenrechte, Berlin.

«Es ist allerhöchste Zeit, das Gärtli-Denken im Behindertenwesen abzulegen und eine gemeinsame Behindertenpolitik anzustreben. Nur miteinander gelingt die Umsetzung der UN-BRK!»
Islam Alijaj, SP-Gemeinderat der Stadt Zürich,
Handicap-Lobbyist

«Die UN-Behindertenrechtskonvention ist an vielen Orten der öffentlichen Verwaltung von Bund und Kantonen noch nicht angekommen. In der Praxis hat sie bei weitem noch nicht die Bedeutung erlangt, die der von der Schweiz ratifizierten Konvention zukommt.» 
Dr. Andras Rieder, Leiter des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen (EBGB) des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI).

«Die Regeln des Sozialversicherungsrechts, des Behindertengleichstellungsrechts und des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts in der Schweiz bestimmen einzelne Aspekte des Lebens von Menschen mit Behinderungen in kaum aufeinander abgestimmte Weise. Um der BRK und den Menschen mit Behinderungen gerecht zu werden, braucht es in Zukunft eine übergreifende und gesamtheitliche Sicht. Gefordert sind die Gesetzgeber in Bund und Kantonen, aber auch die Vollzugsbehörden und Gerichte.» 
Martin Looser, Rechtsanwalt bei der Anwaltspraxis Ettlersuter, Zürich

«Die Schweiz hat das BRK-Fakultativprotokoll noch nicht ratifiziert. Trotz der Behindertenrechtskonvention haben Menschen mit Behinderungen in der Schweiz nicht die Möglichkeit, bei allfälligen Verletzungen ihrer Rechte zum UN-Ausschuss zu gelangen. Wir fordern den Bundesrat auf, die Ratifizierung des Fakultativprotokolls zur UN-BRK unverzüglich in die Wege zu leiten.
Petition unterschreiben: www.zurecht.ch/petition »
Inclusion Handicap, Dachverband der Schweizer Behindertenorganisationen


Die Fragen stellte Bruno Achermann.

Bruno Achermann ist Prozessberater für inklusive Entwicklungen in Bildung und Politik, Mitherausgeber des Index für Inklusion (2019) und pensionierter Dozent der Universität Luzern.

E-Mail: achermail@bluewin.ch


1 Die Bundesverfassung spricht von Grundschulunterricht. Damit ist die obligatorische Schulzeit (Kindergarten bis und mit Sekundarstufe 1) gemeint.


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