Menschenrecht auf inklusive Bildung

Dienstag, 25. April 2017, 0:43 149308102112Tue, 25 Apr 2017 00:43:41 +0000, Posted by admin1 in Heft 201, 1 Comment.

Menschenrecht auf inklusive Bildung


Das Ziel der UN-Behindertenrechtskonvention (BRK) ist es, durch gesellschaftliche Öffnung und Inklusion menschliche Würde von Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten. Dies gilt es in der Schweiz erst noch durchzusetzen.

Von Heiner Bielefeldt
(adaptiert auf Schweizer Verhältnisse von Bruno Achermann)

 

Im Übereinkommen über die Rechte der Menschen mit Behinderungen, Artikel 24 Bildung (Zusammenfassung aus der Schattenübersetzung) steht zu lesen:

Die Vertragsstaaten anerkennen das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Bildung. Um dieses Recht ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu verwirklichen, gewährleisten sie ein inklusives Bildungssystem auf allen Ebenen (…) (vgl. Absatz 1).

Auch Kinder und Jugendliche mit Behinderungen haben das Recht, zusammen mit andern in der Gemeinschaft, in der sie leben, zur Schule zu gehen (vgl. Absatz 2b).

Die Vertragsstaaten verpflichten sich in inklusiven Schulen zu individuell angepassten Unterstützungsmassnahmen in einem Umfeld, das die bestmögliche schulische und soziale Entwicklung gestattet (vgl. Absatz 2c und e).

Die UN-Behindertenrechtskonvention wurde im Dezember 2006 von der UN-Generalversammlung verabschiedet und ist nach der Ratifizierung durch die beiden Räte Ende April 2014 auch in der Schweiz rechtsverbindlich in Kraft getreten. Über die Inklusion – oder wie man herkömmlich gesagt hat: Integration – von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen in die Regelschule wurde auch in der Schweiz seit Jahren kontrovers diskutiert. Bekannt ist, dass in der Schweiz – bei erheblichen Differenzen zwischen den einzelnen Kantonen – immer noch viele Kinder separativ in Sonderschulen unterrichtet werden.

Anders als in der Schweiz hat die Behindertenrechtskonvention in Deutschland sehr viel mehr Aufmerksamkeit gefunden, grosse Erwartungen genährt und insbesondere im Bildungsbereich geradezu Enthusiasmus ausgelöst. Dies liegt wohl vor allem daran, dass die Behindertenverbände aktiv «Ownership» an der Konvention reklamierten und an deren Ausarbeitung in New York einige von ihnen direkt beteiligt waren. Es steht zu erwarten, dass langfristig die Konvention die Behindertenpolitik in Deutschland, in der Schweiz, weltweit verändern wird. Dies gilt nicht zuletzt auch für die Bildungspolitik hinsichtlich der Belange von Menschen mit einer Behinderung.

 

Aus der Perspektive von Menschen mit Behinderungen

Gelegentlich trifft man auf das Missverständnis, es gehe in der Behindertenrechtskonvention um «Sonderrechte» für Behinderte, was nach Klientelismus, Privilegienwirtschaft und Pflege von Partikularinteressen klingt. Tatsächlich stimmt das Gegenteil: Wie in jeder Menschenrechtskonvention geht es inhaltlich um Menschenwürde, Freiheit und Gleichheit aller Menschen. Die Behindertenrechtskonvention versteht sich nicht als eine «Sonderkonvention», sondern als Bestandteil des allgemeinen Menschenrechtsschutzes, den sie bekräftigt und zugleich präzisiert. Das «Besondere» an der Konvention ist, wenn man so will, ihre spezifische Perspektive, nämlich der Erfahrungshintergrund von Menschen mit Behinderungen. Die Diskriminierungs- und Ausgrenzungserfahrungen von Menschen mit Behinderungen werden zum Anlass genommen, das Gesamtspektrum der universalen Menschenrechte systematisch durchzudeklinieren, auszudifferenzieren und zu ergänzen.

 

«Zunächst ist zu sagen, dass die Konvention für die Schweiz völkerrechtlich verbindlich ist. Nach der im April 2014 erfolgten Ratifikation sind alle staatlichen Organe – Bund, Kantone und Gemeinden – an sie gebunden.»

 

Alle UN-Menschenrechtskonventionen, auch die Behindertenrechtskonvention, bekräftigen den inneren Zusammenhang zwischen der «Anerkennung der inhärenten Würde» und den «gleichen und unveräusserlichen Rechten aller Mitglieder der menschlichen Familie» (Präambel). Der Begriff der Menschenwürde ist für den Menschenrechtsansatz von schlechthin fundamentaler Bedeutung. In der Behindertenrechtskonvention kommt dies besonders deutlich zum Tragen. Von der Würde ist nicht nur häufiger als in anderen UN-Menschenrechtsdokumenten die Rede. Die Würde wird ausserdem – sehr viel direkter als in anderen Menschenrechtskonventionen – als Gegenstand notwendiger Bewusstseinsbildung angesprochen. Nicht zufällig geschieht dies im Kontext des Rechts auf Bildung.

Die Zielmarke der Behindertenrechtskonvention besagt, dass Menschen mit Behinderungen in der Lage sein sollen, ein Bewusstsein ihrer eigenen Menschenwürde («sense of dignity») zu entwickeln (Art. 24). Diese Aufgabe kann natürlich nicht allein der schulischen Bildung übertragen werden. Denn die Möglichkeit, ein Bewusstsein eigener Würde zu entwickeln und aufrechtzuerhalten, wird häufig von gesellschaftlichen Einstellungen und Strukturen unterminiert, die bei den Betroffenen das Gefühl verursachen, dass man sie nicht braucht, ja, dass man sich ihrer womöglich sogar schämt. Schulen oder Bahnhofunterführungen ohne Lift, Bücherregale, die von einem Rollstuhl aus unerreichbar sind, Witze über geistig Behinderte, das fast totale Fehlen von Gebärdendolmetschern in der Universität und zahlreiche andere Barrieren vermitteln Behinderten alltäglich die Botschaft, dass sie nicht dazugehören und dass man ihr kreatives Potenzial nicht wahrnimmt. Faktisch sind auch heute noch Behinderte vielfach «invisible minorities», unsichtbare – genauer: unsichtbar gemachte – Minderheiten, die vom normalen gesellschaftlichen Leben ferngehalten werden.

Gegen diese Tendenz der Absonderung stellt die Konvention die Leitidee einer inklusiven Gesellschaft. In allen gesellschaftlichen Bereichen soll Behinderung als Bestandteil normalen menschlichen Zusammenlebens verstanden und akzeptiert werden. Dies gilt für den Arbeitsmarkt, das Wohnungswesen, Ehe und Familie, Kultur, Politik, das Gesundheitssystem, die Systeme der sozialen Sicherung und eben auch das Bildungssystem vom Kindergarten bis zur Hochschule. Das allgemeine Menschenrecht auf Bildung, das auch in anderen Konventionen verbürgt ist, enthält in Art. 24 der Behindertenrechtskonvention eine besondere Qualifizierung: Es wird zum Rechtsanspruch auf inklusive Bildung.

 

Inklusion als gesellschaftliche Öffnung und Veränderung

Viele Behindertenverbände und die Fachwelt haben sich mit guten Gründen dagegen verwahrt, dass der Begriff der Inklusion, der die Konvention als roter Faden durchzieht, in der offiziellen deutschen Übersetzung durchgängig mit «Integration» wiedergegeben wird. Sie sehen darin eine Tendenz, das kritische Veränderungspotenzial der Konvention zu verwässern. Nun mag man darüber streiten, was genau der Unterschied zwischen Inklusion und Integration (bzw. konkret zwischen inklusiver und integrativer Bildung) sein soll. Die Differenz ist schon deshalb nicht ganz leicht zu greifen, weil sich bekanntlich auch hinter dem seit Langem etablierten Begriff der Integration ein ganz unterschiedliches – ein enges oder weites – Verständnis verbergen kann. Sicher ist jedenfalls, dass die Konvention mit dem Leitbegriff der Inklusion weit über die herkömmliche Integrationspolitik hinausweist.

Bildhaft gesprochen geht es nicht mehr lediglich darum, innerhalb der bestehenden gesellschaftlichen Strukturen – zum Beispiel innerhalb des bestehenden Bildungssystems – die Türen zu öffnen, um nach Massgabe des Möglichen auch für Behinderte etwas Platz zu schaffen. Vielmehr soll die Architektur der Gesellschaft im Ganzen auf den Prüfstand gestellt werden. Alle gesellschaftlichen Subsysteme sollen so verstanden und gestaltet werden, dass Menschen mit einer Beeinträchtigung selbstverständlich dabei sind und nicht mehr behindert werden. Es geht also nicht um das Öffnen von Türen und Fenstern, sondern langfristig um die Gestaltung einer Gesellschaft, in der sich alle als Zugehörige erleben können. Dafür müssen, um im Bild zu bleiben, Wände verstellt und manche Mauern eingerissen werden.

Der Anspruch der inklusiven Bildung lässt sich allerdings nicht auf eine schlichte Formel bringen. Er ist nicht etwa gleichbedeutend mit der pauschalen Abschaffung des Sonderschulwesens, und es wäre nachgerade absurd, den Begriff der Inklusion zum Vorwand für den Abbau sonderpädagogischer Fachkompetenz zu nehmen. Eine Billiglösung inklusiver Bildung kann und darf es nicht geben. Bekanntlich sind die Formen von Behinderung höchst unterschiedlich. Dass etwa Gehörlose Wert darauflegen, die Gebärdensprache in eigens dafür spezialisierten Einrichtungen in der gebotenen Intensität zu erlernen, ist mehr als verständlich.

Da der Menschenrechtsansatz die Würde und die grundlegenden Rechte des Individuums ins Zentrum stellt, müssen die ganz unterschiedlichen Interessen und Förderbedarfe Ausgangspunkt aller Reformüberlegungen bilden.

Kinder und Eltern, die einen Besuch der Regelschule wünschen, haben fortan – und dies ist neu – einen menschenrechtlich verbürgten Anspruch darauf. Ihr Begehr schlichtweg mit Hinweis auf bestehende Engpässe und Organisationsprobleme abzuweisen, wie dies immer noch nachweislich in vielen Fällen geschieht, wird deshalb von nun an nicht mehr möglich sein. Die Behindertenrechtskonvention signalisiert somit einen grundlegenden Perspektivwechsel: An die Stelle pragmatischen Ermessens der Schuladministration tritt der Primat des Menschenrechts auf inklusive Bildung.

Ein grundsätzlicher Einwand gegen das Leitbild inklusiver Bildung besagt, dass es für viele Kinder und Jugendliche mit Behinderungen sinnvoll sei, einen «Schonraum» zu haben. Gewiss: Schonräume muss es geben. Die inklusive Gesellschaft, auf die die Konvention zielt, muss eine Gesellschaft sein, in der, bildhaft gesprochen, auch Nischen, Sofaecken und Ruhezonen existieren. Eine Gesellschaft ohne Schonräume wäre eine Horrorvorstellung. Es ist aber nicht einzusehen, dass man einen Teil der Bevölkerung – nämlich Behinderte – pauschal in die Schonräume einweist und den Rest der Bevölkerung davon fernhält. Dies gilt gerade auch für das Bildungswesen.

 

Rechtsanspruch und praktische Umsetzung

Wie nun steht es um die praktische Umsetzung der Konvention? Handelt es sich bei der Behindertenrechtskonvention um eine allenfalls langfristig zu realisierende Idealvorstellung, vielleicht sogar um eine blosse Utopie, oder formuliert sie anwendbare Rechtsnormen, die hier und jetzt gegebenenfalls auch gerichtlich durchgesetzt werden können? Diese Frage erfordert eine komplexe Antwort.

Rechtliche Geltung: Zunächst ist zu sagen, dass die Konvention für die Schweiz völkerrechtlich verbindlich ist. Nach der im April 2014 erfolgten Ratifikation sind alle staatlichen Organe – Bund, Kantone und Gemeinden – an sie gebunden. (…) Menschenrechtskonventionen gelten nicht nur für die Bundesebene, sondern binden den Staat insgesamt, also selbstverständlich auch die Kantone1 (vgl. dazu Kälin u.a., 2008).

Von der Frage der rechtlichen Geltung zu unterscheiden ist die Frage der direkten Anwendbarkeit durch Behörden und Gerichte. Vollumfänglich anwendbar wird die Konvention erst dann sein, wenn Bund und Kantone Gesetze erlassen, durch die der mit der Konvention gesetzte neue Standard in konkrete innerstaatliche Rechtsnormen hinein übersetzt wird. Was etwa bezüglich des Rechts auf inklusive Bildung (Art. 24) im Konventionstext selbst in wenigen Zeilen festgelegt ist, bedarf einer ausführlichen innerstaatlichen Ausgestaltung in den Schulgesetzen, um in Administration und Rechtsprechung voll wirksam zu werden. Immerhin hat der Bundesrat anerkannt, dass das Verbot Menschen im Bildungswesen wegen ihrer Behinderung zu diskriminieren (Art. 24 Abs. 1) direkt anwendbar ist.2

Darüber hinaus hindert die Gerichte nichts daran, die Konvention jederzeit zu Rate zu ziehen. Denn rechtlich bindend ist sie ja bereits, und manche ihrer Normen sind hinreichend präzise formuliert, sodass Gerichte sich in ihrer Entscheidungsfindung daran orientieren können, etwa bei der Auslegung des Anspruchs auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht gemäss Artikel 19 Bundesverfassung, der auch für Kinder mit Behinderungen gilt. Gerade in Gerichtsverfahren, die der Durchsetzung des Anspruchs auf inklusive Bildung dienen, können Betroffene und ihre Eltern sich auch heute schon durchaus auf die Konvention berufen.

 

Veränderungsdruck erhöhen

Unabhängig von der Frage gerichtlicher Durchsetzung kann die Konvention ausserdem bereits hier und heute als gesellschaftspolitische Berufungsgrundlage dienen. Sie verhilft dazu, die Argumentationspflichten grundlegend neu zu verteilen. Zwar versteht es sich von selbst, dass der hohe Anspruch einer inklusiven Gesellschaft nicht mit einem Schlag verwirklicht werden kann. Die Verfasserinnen und Verfasser der Konvention waren realistisch genug, um zu wissen, dass auch ökonomische Zwänge und Engpässe berücksichtigt werden müssen. Der allseits beliebte Ressourcenvorbehalt, wonach man sich humanitär wünschenswerte Entwicklungen auf absehbare Zeit leider nicht leisten könne, wird in der Konvention seinerseits unter einen menschenrechtlichen Vorbehalt gestellt. Das Ressourcenargument verliert dadurch seinen hermetischen Charakter.

Das heisst: Wenn eine Gemeinde oder eine Schulverwaltung sich darauf beruft, dass man sich diese oder jene von der Konvention geforderte inklusionspolitische Massnahme derzeit ökonomisch nicht leisten könne, muss sie die Gründe schon genauer darlegen. Und man kann ihr darüber hinaus abverlangen, einen Plan vorzulegen, bis wann denn die geforderten Massnahmen gegebenenfalls  umgesetzt werden können. Mit anderen Worten: Die Konvention sorgt dafür, dass die Karten neu gemischt und die Argumentationslasten – zugunsten der Inklusion von Menschen mit einer Beeinträchtigung – generell neu verteilt werden.

Die Behindertenrechtskonvention setzt nicht nur neue inhaltliche Standards, sondern enthält auch Vorgaben für ein regelmässiges Monitoring. Leider hat die Schweiz bisher weder die von der Konvention geforderte Monitoringstelle zur Begleitung und innerstaatlichen Überwachung der Anwendung der Konvention (Art. 33) geschaffen, noch das Zusatzprotokoll zur Behindertenrechtskonvention unterzeichnet. Damit ist es in der Schweiz – anders als in unseren Nachbarstaaten – zurzeit nicht möglich, nach erfolglosen innerstaatlichen Beschwerden sich auch noch an den UN-Ausschuss für die Rechte Behinderter in Genf zu wenden.

Bereits nach zwei Jahren – im Sommer 2016 – musste die Schweiz gemäss Artikel 35 der Konvention ihren ersten Bericht über die Umsetzung der Konventionspflichten in Genf vorlegen. Solche Staatenberichte werden auch in Zukunft periodisch fällig sein. Bei der kritischen Prüfung dieses Berichtes ist der UN-Ausschuss für die Rechte Behinderter frei, auch Informationen aus nichtstaatlichen Quellen zu berücksichtigen – zum Beispiel von den Behindertenverbänden und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen. Leider können diese in der Schweiz – anders als z.B. in Deutschland – (noch) nicht auf die Unterstützung durch die oben erwähnte Monitoringstelle zählen, da die Schweiz diesen verbindlichen Teil der Konvention bis jetzt noch nicht umgesetzt hat.

Durch eine kritische Alternativberichterstattung an den UN-Ausschuss können zivilgesellschaftliche Organisationen dazu beitragen, den Veränderungsdruck, der von der Behindertenrechtskonvention auf die Politik des Bundes und der Kantone ausgeht, zu erhöhen und sukzessive zu präzisieren. Es wäre wünschenswert, wenn auch die Fachverbände der Sonderpädagogik und ganz besonders auch der allgemeinen Pädagogik diese Möglichkeit nutzen würden, um ihre Expertise und ihren Einfluss zur Durchsetzung des Menschenrechts auf inklusive Bildung in der Schweiz stärker einzubringen.


Bruno Achermann war Dozent und Studienleiter des Weiterbildungsmasters Integrative Förderung der PH Luzern. Er hat – mit Zustimmung des Autors – im Gespräch mit Prof. em. Dr. Walter Kälin (Universität Bern) den Artikel für Schweizer Verhältnisse adaptiert und eine Wiederverwertungsgenehmigung vom Verlag Ernst Reinhardt, München, erhalten.
Kontakt: achermail@bluewin.ch


Dieser Artikel wurde kurz nach der Ratifizierung der UN-Konvention durch die Bundesrepublik Deutschland vom damaligen Direktor des Deutschen Instituts für Menschenrechte, Prof. Dr. Heiner Bielefeldt verfasst. Er ist erschienen in der Vierteljahresschrift für Heilpädagogik und ihre Nebengebiete, 79. Jahrg.,
S. 66-69 (2010). © Ernst Reinhardt Verlag München Basel.


1 Kälin, W., Künzli, J., Wyttenbach, J. Schneider, A. & Akagündüz, S. (2008): Öffentliche Konsequenzen einer Ratifizierung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen durch die Schweiz. Gutachten zuhanden des Generalsekretariats GD-EDI. Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen EBGB. Bern: Institut für öffentliches Recht der Universität Bern.

2 Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 19. Dezember 2012, Bundesblatt 2013, S. 700.

 


Foto: MartinDeutsch/flickr.com

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1 Comments

Freitag, 2. Juni 2017 13:25

P. Aebi

Abschaffung der Sonderschulen ist nicht im Sinne der UN-Konvention
(„Integration – der nächste Hype der Reformer“, Luzerner Zeitung vom 30.5.2017)
Die Vertreter der Total-Integration/Inklusion beziehen sich gerne auf die Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen. In internationalen Abkommen wird immer der kleinste gemeinsame Nenner angestrebt. Die UN-Konvention verlangt deshalb, dass die Staaten „Kinder mit Behinderungen nicht aufgrund von Behinderung vom unentgeltlichen und obligatorischen Grundschulunterricht oder vom Besuch weiterführender Schulen ausgeschlossen werden dürfen“ und die „Anerkennung der Notwendigkeit, die Menschenrechte aller Menschen mit Behinderungen, einschliesslich derjenigen, die intensivere Unterstützung benötigen, zu fördern und zu schützen.“ Das heisst, dass sie behinderte Kinder wie die übrigen Kinder (gratis) unter dem Dach der Volksschule beschulen, aber nicht, dass Länder, die bereits spezielle Fachleute und Einrichtungen über die UN-Konvention hinaus haben, diese (aus Spar- oder ideologischen Gründen) abschaffen und auf das tiefe gemeinsame Niveau herunterfahren und diese einfach in Einheitsklassen (Regelklassen) integrieren. Die spezialisierten Sonderschulen und Kleinklassen, die jetzt bereits grösstenteils abgeschafft wurden, haben bisher in einzigartiger Weise, die „intensivere Unterstützung, Förderung und Schutz“ der behinderten Kinder gemäss UN-Konvention gewährleistet. Was nun offenbar bei der Total-Integration in die Regelklassen nicht mehr gewährleistet ist.

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