Kein Handlungsbedarf?

Saturday, 23. April 2016, 23:27 146145403811Sat, 23 Apr 2016 23:27:18 +0200, Posted by admin1 in Heft 196, No Comments.

Kein Handlungsbedarf?


Vor zwei Jahren ist die UN-Behindertenrechtskonvention von der Schweiz ratifiziert worden, bisher hat dies jedoch keine Auswirkungen auf die Schulen.

Von Judith Hollenweger

Es ist erstaunlich ruhig in der Schweizer Bildungslandschaft, seit die Behindertenrechtskonvention (BRK) am 15. Mai 2014 in Kraft getreten ist. Die offizielle Schweiz stellt sich auf den Standpunkt, dass die Forderungen der BRK mit den Garantien der Bundesverfassung und dem Artikel 20 des Behindertengleichstellungsgesetzes (BehiG) erfüllt sind. Aus dem Artikel 24 der BRK leitet sich gemäss Bundesrat keine Pflicht zum Besuch der Regelschule ab, insbesondere wenn dieser mit den Bedürfnissen der Kinder nicht zu vereinbaren sei. Zudem regle das Sonderpädagogik-Konkordat in genügendem Masse das von den Kantonen bereitzustellende Grundangebot im sonderpädagogischen Bereich (Schweizerischer Bundesrat 2012, 700ff.). Auch statuiere die BRK kein absolutes Recht der Eltern, die Schulform für ihre Kinder auszuwählen. Gibt es also tatsächlich keinen Handlungsbedarf?

Auf der Systemebene gilt es zu konstatieren, dass erst 16 Kantone dem Sonderpädagogik-Konkordat beigetreten sind. Überprüft der Bund, ob die anderen Kantone ebenfalls über ein genügendes Angebot verfügen und die Anforderungen der BRK erfüllen? Wird heute in den Kantonen die integrative Schulung genügend verstärkt, wie vom BehiG gefordert, oder bräuchte es tiefergreifende Veränderungen? Ist die BRK tatsächlich so zu interpretieren, dass Eltern von Kindern mit Behinderungen nicht frei über die Art der Bildung und Dienstleistungen für ihre Kinder entscheiden können? Alle diese Fragen können nicht mit einem einfachen «Ja» oder «Nein» beantwortet werden, aber man sollte darüber reden, wenn man sich zur BRK bekennt.

 

Ausreichendes Grundangebot der Kantone

Die Schweiz hat sich mit der Unterzeichnung der BRK verpflichtet, alle Bildungsangebote allgemein verfügbar und für jedermann zugänglich zu machen. Ob dies als erfüllt gelten kann, werden die Kommentare des «Committee on the Rights of Persons with Disabilities» zum ersten Länderbericht der Schweiz zeigen. Der EU gegenüber äusserte das Committee zum Beispiel ihre Sorgen um die zahlreichen Kinder, die sich in Institutionen befinden ohne Zugang zum öffentlichen Bildungssystem. Gegenwärtig folgen 3.7 Prozent aller Schülerinnen und Schüler einem besonderen Lehrplan; das bedeutet: Sie besuchen eine Sonderschule. Und viele dieser Sonderschulen werden nicht vom Staat betrieben, sind also nicht Teil des öffentlichen Bildungssystems. In der Schweiz besuchen gemäss BSV (2015a) gerade einmal 4.2 Prozent aller Schülerinnen und Schüler eine Privatschule, wobei der Anteil des privaten, subventionierten Sektors praktisch null ist (BSF 2015b, 7). Nicht so bei den Sonderschulen. Dort liegt der Anteil privater, subventionierter Institutionen bei 60 Prozent; nur gerade 36 Prozent sind öffentlich. Die Unterschiede zwischen den Kantonen sind beträchtlich; im Kanton Basel- Land sind nur 6.7 Prozent der Sonderschulen öffentlich, im Kanton Zürich 30 Prozent, im Kanton Tessin 87 Prozent. Ist eine solche Auslagerung des Bildungsauftrags mit der BRK vereinbar?

Diese Privatisierung der Bildung behinderter Kinder wird in der Schweiz toleriert, ja sogar gefördert, weil in der Schweiz politische Rechte höher bewertet werden als soziale Rechte. Letztere sind in der Regel nicht gerichtlich durchsetzbar, ausser etwa der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht, der als Grundrecht in der Bundesverfassung verankert ist. Sonst spricht die Bundesverfassung von «Sozialzielen» nicht von «Sozialrechten». Gemäss Artikel 41 der Bundesverfassung setzen sich Bund und Kantone «in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative» etwa dafür ein, dass «Kinder und Jugendliche sowie Personen im erwerbsfähigen Alter sich nach ihren Fähigkeiten bilden, aus- und weiterbilden können». Solange also private Anbieter die Sonderschulen führen, steht der Staat nicht in der Pflicht, im öffentlichen Bildungssystem entsprechende Angebote aufzubauen. Die privaten Trägerschaften dieser Sonderschulen und deren Bildungsverständnisse sind sehr unterschiedlich; nicht immer sind sie konfessionell und weltanschaulich neutral, wie von öffentlichen Schulen gefordert (vgl. etwa NZZ, 21. September 2006). Auch hierzu gibt es keine öffentliche Auseinandersetzung.

 

Integrative Ausrichtung der Schule

Wer die Tagespresse liest und insbesondere die Bildungsbeilage der NZZ am Sonntag vom 20. März 2016 zur Kenntnis genommen hat, wird aus den Schilderungen der Probleme in den Schulen zum Schluss kommen, dass offenbar zu viel Integration schädlich ist und dieser Trend sich bald umkehren wird. Die Entwicklungen im Schulfeld scheinen somit den Forderungen der BRK und des BehiG diametral entgegenzulaufen. Bei der «Integrationsdebatte» wird allerdings viel durcheinander gebracht. Grundsätzlich hat die Schule einen Integrationsauftrag; wer Parallelwelten und systematisches Schulversagen bestimmter Gruppen in Kauf nimmt, zahlt später einen hohen Preis, wie die heutigen Probleme mit bestimmten Migrationsgruppen in Belgien oder Frankreich zeigen. Bezüglich Integration von benachteiligten Kindern und Jugendlichen sind Schweizer Schulen übrigens recht erfolgreich, wie etwa die Ergebnisse von PISA (Programme for International Student Assessment, OECD 2013, 27) illustrieren.

Wer in der Schule genügend grosse Probleme erlebt oder schafft, erhält sonderpädagogische Massnahmen, auch wer nicht im Sinne des BehiG oder der BRK als «behindert» gilt. Dabei werden verschiedene Problemstellungen vermischt und «Differenzlinien» falsch gezogen (Keim 2015), etwa zwischen sozialer Herkunft, Geschlecht, Migrationshintergrund und Behinderung. Zudem wird die Homogenisierungsprämisse nicht wie gefordert als Ziel gesetzt, sondern als Voraussetzung für den gemeinsamen Unterricht verstanden. Sinngemäss werden unterschiedliche Lernvoraussetzungen als Defizite und verminderte Leistungsfähigkeit interpretiert. Hier sollte genauer hingeschaut werden. Interessanterweise erhält der Nachteilsausgleich allerdings überdurchschnittlich viel Aufmerksamkeit. Damit verbunden sind insbesondere Prüfungserleichterungen, etwa für Kinder mit «Dyslexie». In anderen Ländern profitieren davon vor allem Kinder aus sozial privilegierten Familien (Riddell 2009, 10) und Ähnliches lässt sich auch hier aus der Praxis hören. Der Druck auf die Regelschule und die steigenden Sonderschulquoten haben verschiedene Gründe. Aber niemand scheint sich die Mühe machen zu wollen, hier eine ganz neue Lösung im Sinne der Inklusion zu suchen.

 

Entscheidungsfreiheit der Eltern

Dass Eltern nicht das Recht haben, für ihr Kind den Besuch einer Sonderschule zu fordern, hat das Bundesgericht in einem Urteil vom 13. April 2012 festgehalten (2C_971/2011 E 3.1). Aber auch die Einschulung in die öffentliche Schule können Eltern nicht durchsetzen, auch wenn der Kanton selber keine Sonderschulung anbieten kann (Bundesgericht, 2P.190/2004). Im ersten Fall wird mit dem Vorrang der integrierten gegenüber separierter Sonderschulung argumentiert, im zweiten mit dem Wohl des Kindes. Die Kantone haben einen grossen Gestaltungsfreiraum und haben nur einen angemessenen, nicht aber optimalen Grundschulunterricht zu sichern. Gemäss seiner Gesetze sah sich etwa der Kanton Aargau nicht verpflichtet, mehr als die vorgesehenen 18 Wochenstunden für eine Assistenzlehrperson zur Verfügung zu stellen und entschied, dass die Eltern allfällige zusätzliche Stunden selber zu finanzieren hätten. Dieser Argumentation folgte das Bundesgericht allerdings nicht (2C_590/2014). Die kantonalen und kommunalen Unterschiede im Sonderschulangebot sind bekannt, aber was tatsächlich angemessen wäre, darüber wird in der Schweiz nicht gesprochen.

Mit dem neuen Finanzausgleich haben die Kantone die Verantwortung für die Sonderschulung übernommen, ob integrativ oder separativ. Naturgemäss fühlen sich die kantonalen Bildungs- und Erziehungsdirektionen nur für schulische Belange zuständig. In einem Urteil des Kantons Schwyz wurde zum Beispiel ein Wechsel vom Externat ins Internat einer Sonderschule abgelehnt, weil diese wegen ausserschulischen und nicht schulischen Gründen angestrebt wurde (Kanton Schwyz 2010, 171). Assistenzbeiträge der Invalidenversicherung erhalten Kinder nur, wenn sie mindestens 6 Stunden zusätzliche Pflege pro Tag benötigen oder regelmässig die obligatorische Schule in einer Regelklasse besuchen (AHV/IV 2015, 3). Nur gehen so schwer behinderte Kinder – die eine Hilflosenentschädigung der IV erhalten und somit für den Bezug von Assistenzbeiträgen berechtigt wären – in der Schweiz kaum in eine Regelklasse. Entweder sind also die Eltern – konkret meist die Mütter – bereit, das Kind in die Schule zu bringen, es wieder zu holen, mit ihm auf die Toilette zu gehen und es auf Klassenreisen zu begleiten, oder das Kind kann keine Regelschule besuchen. Für fehlende lokale Unterstützungsdienste für Familien mit Kindern mit Behinderungen wurde auch die EU im eingangs erwähnten Bericht gerügt. Wie wird wohl die Situation in der Schweiz eingeschätzt werden? Wir werden es nach der ersten Berichterstattung wissen.

Judith Hollenweger hat an der Pädagogischen Hochschule Zürich die Professur für Bildung und Diversity inne und ist Leiterin des Forschungsclusters Inklusion.

 

Literatur

AHV/IV (2015). Assistenzbeitrag der IV. Bern. Online: https://www.ahv-iv.ch/p/4.14.d.

Bundesamt für Statistik (2015a). Obligatorische Schule – Indikatoren Primar- und Sekundarstufe 1: Schülerinnen und Schüler. Bern. Online: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/15/03/key/blank/obligatorische_r/schuelerinnen_und.html.

Bundesamt für Statistik (2015b). Bildungsinstitutionen. Ausgabe 2015. Bern. Online: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/news/publikationen.Document.197212.pdf.

Bundesgericht (2004). Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Schulgemeinde C. bzw. D. und Erziehungsdirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Glarus (2P.190/2004).

Bundesgericht (2012). Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Amt für Volksschulen und Sport und Landammann des Kantons Schwyz (2C_971/2011 E 3.1).

Bundesgericht (2014). Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A.A. und Mitb. gegen Schulpflege V. und Regierungsrat des Kantons Aargau (2C_590/2014).

Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2015). Concluding observations on the initial report of the European Union. United Nations. Online: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/226/55/PDF/G1522655.pdf?OpenElement.

Kanton Schwyz (2010). Rechtsprechung Kanton Schwyz. Entscheide 2010 der Gerichts- und Verwaltungsbehörden. Online: http://www.sz.ch/documents/Entscheide10.pdf

Keim, M. (2015). Gemeinsam verschieden lernen. Akzente. Das Magazin der Pädagogischen Hochschule Zürich, 2. Online: https://blog.phzh.ch/akzente/2015/05/22/gemeinsam-verschieden-lernen/.

NZZ (2006). Winterthur muss die Sonderschulen neuregeln. Ein Gutachten bestätigt, dass die städtische Michaelsschule nicht neutral ist. 21. September 2006, NZZ Online: http://www.nzz.ch/articleEHX3M-1.62389.

OECD (2013). PISA 2012 Results: Excellence Through Equity: Giving Every Student the Chance to Succeed (Volume II), Paris.

Schweizerische Eidgenossenschaft (2002). Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG). Bern. Online: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20002658/index.html.

Schweizerischer Bundesrat (2012). Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Bern. Online: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2013/661.pdf.

 

Foto: David-W- / photocase.de

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